Finera Makro Analiz: Kitlerin Tarihsel Dönüşümü ve 2026 Görünümü

Finera Makro Ekonomik Analiz Serisi: Kitkerin Tarihsel dönüşümü

Giriş

Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT), Türkiye’de 90 yılı aşkın bir devlet girişimciliği geleneğinin bugün elde kalan, küçülmüş ama hâlâ stratejik ağırlığı olan parçasıdır. Bu çalışma, KİT’leri “halka açık şirketler” gibi değil — çünkü değiller — kamu politikası araçları olarak ele alıyor: tarihsel evrimlerini, istihdam ve borç yapılarındaki dönüşümü, ekonomideki ağırlıklarının erimesini ve 2026’da gündeme gelen yönetişim reformunu makroekonomik bir perspektiften okuyor.

1. Devletçilikten Özelleştirmeye: Bir Politika Rejiminin Evrimi

KİT’lerin kökeni, Cumhuriyet’in ilk on yıllarındaki “devletçilik” politikasına dayanır. Özel sektörün sanayileşme hedeflerini tek başına taşıyamadığı 1920’lerin ardından, 1930’ların başından itibaren devletin doğrudan yatırımcı olduğu bir ekonomi politikasına geçilmişve bu çerçevede kamu destekli yatırımların tesisleşme sürecini yönetmek üzere 1933’te Sümerbank kurulmuştur — bizzat Mustafa Kemal Atatürk tarafından adlandırılan bu kuruluş, Türkiye’nin ilk Kamu İktisadi Teşekkülü olma özelliğini taşır. Bir yıl sonra tekstil, madencilik ve metalurjiyi desteklemek üzere Etibank kurulmuş, bu iki kurum devletçi sanayileşmenin finansman omurgasını oluşturmuştur. (ResearchGate)

Bu model, II. Dünya Savaşı sonrası planlı kalkınma döneminde de sürmüş, ancak 1980’lere gelindiğinde sürdürülemez hale gelmiştir. Osmanlı’dan devraldığı bazı kamu işletmelerine rağmen özel girişimciliği önceleyen Türkiye Cumhuriyeti, 20. yüzyılın başından 1980’lerin ortasında IMF ve Dünya Bankası destekli özelleştirme politikasının uygulanmasına kadar geniş bir devlet girişimciliği programı yürütmüştür — 24 Ocak 1980 kararlarıyla başlayan liberalizasyon dalgası, bu programın sonunu getiren dönüm noktası olmuştur. Bu süreç 1994’te 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile kurumsallaşmış; kanun aynı zamanda özelleştirme kapsamındaki kuruluşlarda istihdam fazlası personelin nakli ve iş kaybı tazminatı mekanizmalarını da düzenlemiştir— iş kanunlarına tabi çalışırken başka kamu kurumlarına nakledilen personele kıdem tazminatı ödenmemesi ve iş kaybı tazminatının günlük net asgari ücretin iki katı olarak belirlenmesi gibi hükümler bu kanunun parçasıdır. (ResearchGate, Memurlar.Net)

2. Büyük Küçülme: Kuruluş Sayısı ve İstihdamda Çöküş (1985-2025)

Bu politika rejiminin somut sonucu, istihdam verilerinde çarpıcı biçimde görülüyor. 1985’te HMB portföyündeki KİT’lerde 48 kuruluş ve 653.066 çalışan varken, 2025’te bu rakamlar 22 kuruluşa ve 96.268 çalışana gerilemiş — yaklaşık %85’lik bir istihdam küçülmesi. Bu, dünya standartlarında da nadir görülen ölçekte bir kamu istihdamı tasfiyesi.

Ancak asıl çarpıcı olan küçülmenin bileşimi: 1985’te işgücünün %28,7’si memur statüsündeyken (güvenceli, kariyer temelli istihdam), bu pay 2025’te %4,4’e inmiş. Buna karşılık sözleşmeli personel payı %0,6’dan %45,8’e fırlamış — yani KİT istihdamı, kariyer memuriyetinden sözleşmeli/esnek istihdam rejimine tam bir paradigma değişimi yaşamış. İşçi statüsündeki (kapsam içi + kapsam dışı + geçici) personelin payı da %70,7’den %49,8’e gerilemiş. Bu üçlü hareket —memur ve klasik işçi statüsünün erimesi, sözleşmeli istihdamın yükselişi— aslında 4046 sayılı kanunun personel nakli hükümlerinin ve ardışık özelleştirme dalgalarının otuz yıllık kümülatif etkisi.

Bu eğilim 2026’da da devam ediyor: Hazine ve Maliye Bakanlığı’nın Aralık 2025’te Resmî Gazete’de yayımladığı yeni tebliğe göre, sermayesinin yarısından fazlası KİT’lere ait işletmeler, 2025’te emeklilik, istifa, nakil, ölüm veya iş akdi feshi yoluyla ayrılan personel sayısını esas alarak yeni personel alımı yapabilecek ve bu atamalar Bakanlığın onayına bağlı olacak — yani KİT’lerde personel giderek daha sıkı merkezi bütçe disiplinine bağlanan bir kalem haline geliyor. (Dikgazete)

3. Ekonomideki Ağırlığın Erimesi

KİT’lerin yarattığı katma değerin GSYİH içindeki payı, 1998’de %4,7 iken 2025’te %0,69’a gerilemiş (Finera hesaplaması, Hazine verisiyle). Bu bulgu, farklı bir baz yılıyla yapılan bağımsız bir hesaplamayla da doğrulanıyor: KİT’ler tarafından üretilen katma değerin GSYH’ye oranı 2000 yılında yüzde 3,4 iken, 2025 sonu itibarıyla yüzde 0,6 seviyesine gerilemiştir. Daha da çarpıcısı yatırım tarafında: KİT yatırımlarının toplam kamu ve özel sektör yatırımları içindeki payı 2000’de yüzde 5,8 iken 2025’te yüzde 2,4 seviyesine düşmüştür. Yani KİT’ler sadece üretim ve istihdamda değil, ekonominin yatırım/birikim sürecindeki rolünde de küçülmüş. (Sabah,Sabah)

4. Borç Yapısı: Küçülen Sektör, Büyüyen Mali İz Düşümü

Burada işin paradoksal tarafı başlıyor: KİT’ler ekonomik ağırlık kaybederken, borç stokları — özellikle son birkaç yılda — hızla büyümüş. 2026 yılının ilk çeyreği itibarıyla KİT’lerin ve özelleştirme kapsamındaki kuruluşların toplam borç stoku Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından açıklanmış: iç borç toplamı 1 trilyon 238 milyar 809 milyon 669 bin lira, dış borç 346 milyar 913 milyon 846 bin lira olmak üzere genel toplam 1 trilyon 585 milyar 723 milyon 515 bin lira olarak tespit edilmiştir. İç borç kaleminin kompozisyonu da politika açısından anlamlı: en yüksek kalemi resmi dairelere olan borçlar (629,6 milyar TL) oluştururken, ikinci sırada ticari banka borçları (264,4 milyar TL), üçüncü sırada ise diğer kamu işletmelerine olan borçlar (167,5 milyar TL) yer almaktadır. (HABER ANKARA,Diken)

Kendi hesaplamalarımızda (Hazine’nin uzun seri verisinden), borcun kompozisyonundaki döngüsellik de dikkat çekici: dış borcun toplam borç içindeki payı 2000’de %43,1 iken, 2007-2008’de %12-12,4 gibi bir dip yapmış, 2023’te (muhtemelen kur şoku ve enflasyon muhasebesi etkisiyle) yeniden %40,2’ye sıçramış, 2026 itibarıyla %21,9’a gerilemiş. Benzer şekilde Hazine devirli/garantili borcun toplam borç içindeki payı (bir tür örtük kamu garantisi göstergesi) 2000’de %33,6 iken 2008’de %9’a inmiş, 2026’da %15,8 civarında seyrediyor. Bu dalgalanma, KİT borçlanmasının döngüsel olarak Hazine garantisine daha fazla veya daha az yaslandığını, dolayısıyla bütçe dışı koşullu yükümlülük (contingent liability) riskinin sabit değil, konjonktüre bağlı değiştiğini gösteriyor.

5. Kârlılık ve “Kamu Sermayesi” Getirisi: Bir Metodolojik Not

KİT’ler halka açık şirket olmadığından, kârlılık performanslarını hissedar getirisi mantığıyla değil, kamu kaynağının kullanım etkinliği açısından okumak gerekir — nitekim OECD’nin güncel rehberi de SOE’lerin genellikle hem ticari hem de kamu politikası hedeflerini aynı anda taşıdığını, bunların bazen devlet kurumları eliyle de sağlanabilecek görevler olduğunu ama verimlilik gerekçesiyle işletmelere devredildiğini vurgular. Bu çerçevede: 2000-2025 arasında KİT’lerin özkaynağa oranla net kâr üretimi (kamu sermayesi getirisi) ortalama %4,5, aktife oranla %2,4 ile düşük ve dalgalı seyretmiş; 26 yılın 6’sında sektör toplulaştırılmış bazda zarar etmiş. Varlık kullanım etkinliği (satışlar/aktif toplam) 2000-2004’teki 1,12x ortalamadan 2020-2025’te 0,58x’e gerilemiş — bilanço büyürken satış/gelir hacmi aynı oranda büyümemiş.

Bu düşük ve dalgalı performansın bir kısmı, KİT’lerin görevlendirme bedelleri ve sübvansiyon yoluyla yürüttüğü kamu hizmeti fonksiyonundan kaynaklanıyor olabilir — TMO’nun tarım destekleme alımları, ÇAYKUR’un taban fiyat garantisi gibi görevler, ticari kârlılığı yapısal olarak baskılayan unsurlar. Bu, KİT’lerin “verimsiz” olduğu değil, ticari ve kamusal fonksiyonlarının aynı bilançoda karıştığı, bu yüzden performanslarının klasik şirket ölçütleriyle tam olarak okunamayacağı anlamına geliyor.

6. 2026 Reform Gündemi: KİT Yönetişim Reformu

Tam da bu karışıklığı çözmek iddiasıyla, 2026 hükümet gündeminde somut bir reform paketi var. Hazine ve Maliye Bakanı Mehmet Şimşek, kamu maliyesine ilişkin üç reform alanından birinin KİT yönetişim reformu olduğunu açıklamış; hazırlanan taslak KİT’lerin kârlılık esasına bağlı ve profesyonel yönetimini, performans esasına dayalı ölçüm yöntemleriyle hesap verebilirliğin artırılmasını ve yönetim kurulu yapısında değişiklikleri hedefliyor. 2026-2028 dönemini kapsayan Orta Vadeli Program da benzer bir çerçeve çiziyor: farklı statülerdeki kamu işletmelerinin izlenmesi, muhasebe sistemlerinin etkinleştirilmesi ve KİT faaliyetlerinin makroekonomik ve sektörel politikalarla uyumlu, kamu maliyesinde sürdürülebilirliği destekleyen bir anlayışla yürütülmesi öngörülüyor. (Türkiye Gazetesi,TRT Haber)

Bu yerel reform gündemi, uluslararası kurumların önerileriyle de örtüşüyor: OECD’nin Nisan 2026 tarihli Türkiye raporu, yönetim kurulu üyelerinin bağımsızlığının sağlanması, getiri oranı hedefleri konusunda resmi anlaşmalar yapılması ve kamu sermayeli finans kuruluşlarından ayrıcalıklı finansman erişiminin sınırlandırılması yoluyla KİT yönetişiminin iyileştirilmesini tavsiye ediyor. Nitekim 2014 tarihli bir Dünya Bankası değerlendirmesi de benzer bir sürecin o dönemde de işlediğini, yeniden yapılanma, özelleştirme ve diğer reform çabaları sayesinde KİT performansının yıllar içinde istikrarlı biçimde iyileştiğini, ancak artan rekabet ve mali disiplin baskısı karşısında daha fazla iyileştirmeye ihtiyaç duyulduğunu not etmişti — yani “KİT reformu” Türkiye’de tekrar eden, hiç tam kapanmayan bir gündem maddesi. (OECD,World Bank)

Reformun kapsamı tartışmasız değil. Muhalefete yakın bazı kaynaklar, 2026 Yılı Cumhurbaşkanlığı Yıllık Programı’ndaki “Kamu İşletmeciliği ve Özelleştirme” başlığı altındaki tedbirlerin, özellikle Türkiye Taşkömürü Kurumu ve Toprak Mahsulleri Ofisi gibi stratejik kuruluşlar için “örtülü özelleştirme” niteliği taşıyabileceğini, kârlılık esaslı yönetim söyleminin madenler dahil kamu varlıklarının devrine zemin hazırlayabileceğini öne sürüyor. Hükümet kanadı ise aynı reformu tam tersi bir çerçeveyle, kamu işletmeciliğinde şeffaflık ve hesap verebilirlik artışı olarak sunuyor. Bu, ekonomik verimlilik hedefi ile kamu mülkiyetinin stratejik/sosyal işlevi arasındaki klasik gerilimin güncel Türkiye versiyonu; verilerin kendisi hangi çerçevenin doğru olduğuna hükmetmiyor, ama reformun somut sonuçlarının önümüzdeki 2-3 yılda istihdam, borç ve katma değer serilerinde okunabilir olacağını söylemek mümkün. (Halk TV)

7. Sonuç: Politika Çıkarımları

Dört tarihsel eksen —kuruluş/istihdam sayısı, ekonomideki ağırlık, borç yapısı ve kârlılık/verimlilik— birlikte okunduğunda ortaya tutarlı bir “büyük küçülme” hikayesi çıkıyor: KİT sektörü 40 yılda kuruluş sayısını yarıya, istihdamını beşte bire indirmiş, ekonomideki katma değer ve yatırım payını neredeyse sıfıra yaklaştırmış bir sektör. Ama bu küçülme, mali risklerin de orantılı olarak küçüldüğü anlamına gelmiyor: borç stoku son yıllarda hızla büyümüş, borcun Hazine’ye ilişkili/garantili payı konjonktüre göre dalgalanmaya devam ediyor.

Politika açısından üç çıkarım öne çıkıyor:

1. İstihdam politikası artık kadro/memur temelli değil, sözleşmeli ve merkezi onaya bağlı bir rejime tamamen geçmiş durumda; 2026 tebliği bu merkezileşmeyi daha da pekiştiriyor.
2. Borç riski, sektörün küçük ekonomik ağırlığına rağmen izlenmesi gereken bir kalem olmaya devam ediyor — özellikle Hazine garantili/devirli borcun payı yeniden yükseldiğinde bu, bütçe dışı koşullu yükümlülüklerin arttığı anlamına gelir.
3. 2026 yönetişim reformu, KİT’lerin ticari ve kamusal fonksiyonlarını ayrıştırma iddiasında; bu ayrıştırma gerçekleşirse kârlılık/verimlilik ölçütleri daha anlamlı hale gelecek, ama aynı reform stratejik varlıkların mülkiyet yapısında da değişikliğe yol açabilir — bu ikisi arasındaki denge, önümüzdeki dönemin en izlenmesi gereken politika eksenidir.

Not (Veri ve Yöntem): Sayısal analiz T.C. Hazine ve Maliye Bakanlığı KSKİ Genel Müdürlüğü’nün 30.06.2026 güncelli toplulaştırılmış (konsolide olmayan) Gelir Tablosu (1985-2025), Bilanço (2000-2025), Katma Değer (1998-2025), Borç Durumu (2000-2026 Ç1) ve İstihdam Sayıları (1985-2026 Ç1) tablolarına dayanmaktadır. 2025 ve 2026 verileri geçicidir/dönem sonu niteliğindedir. Kârlılık ve verimlilik oranları (marjlar, kamu sermayesi getirisi, aktif devir hızı) enflasyondan bağımsız oranlar üzerinden hesaplanmış, 2023 sonrası bilanço verilerinin VUK 555 Sıra No’lu Tebliğ kapsamındaki enflasyon düzeltmesine tabi olduğu göz önünde bulundurulmuştur. Dış kaynaklı istatistik ve alıntılar ilgili dipnotlarda belirtilmiştir